تعیین مصادیق تغییر کاربری

تعیین مصادیق تغییر کاربری مسئله‌ای است که ما امروز قصد سخن گفتم در رابطه با آن را دارین و در این باره باید بگوییم، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌های واقع در خارج از محدوده قانونی شهرها و شهرک‌ها را ممنوع و جرم اعلام کرده است. بر این اساس هر اقدامی که تغییر کاربری محسوب شود جرم بوده و مرتکب قابل تعقیب کیفری خواهد بود. برای اجرای بهتر قانون باید مشخص شود که چه اقداماتی تغییر کاربری محسوب می‌شود تا شهروندان از دست زدن به آن اعمال خودداری کنند.

این امر در جرم بودن عمل انتسابی به مالک یا متصرفان اراضی زراعی و باغها نیز موثر است. چون اگرچه جهل به قانون رافع مسئولیت کیفری نیست، اما جهل موضوعی یعنی عدم اطلاع مرتکب از این که عملی که انجام می دهد تغییر کاربری است، موجب براءت او از ارتکاب بزه تغییر کاربری میشود. چون جهل به موضوع، قصد مجرمانه را زایل می سازد.

اختیار تعیین مصادیق تغییر کاربری

در مورد مصادیق تغییر کاربری در ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراض زراعی و باغ‌ها، تعیین تکلیف شده است. در این ماده آمده است:« هرگونه تغییر کاربری در قالب ایجاد بنا، برداشتن یا افزایش شن و ماسه و سایر اقداماتی که بنا به تشخیص وزارت جهاد کشاورزی تغییر کاربری محسوب می گردد، چنانچه به طور غیر مجاز و بدون اخذ مجوز از کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده یک این قانون صورت پذیرد، جرم بوده و….»

بر این اساس قانونگذار به نحو صریح و البته مطلق و بدون قید و شرط، حق تعیین مصادیق تغییر کاربری را به وزارت جهاد کشاورزی سپرده است.

تفاوت تعیین مصادیق تغییر کاربری با تعیین کاربری زمین

به موجب تبصره ۲ ماده یک قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها «مرجع تشخیص اراضی زراعی و باغ‌ها ، جهاد کشاورزی است» اما تفاوت اساسی اختیار تشخیص اراضی زراعی و باغ‌ها با اختیار تعیین مصادیق تغییر کاربری این است که در ادامه تبصره ۲ ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در اعطای اختیار تشخیص اراضی زراعی و باغ‌ها آمده است: «نظر سازمان جهاد کشاورزی برای مراجع قضایی به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی می‌شود» ولی این قید در مورد اختیار تشخیص و تعیین مصادیق تغییر کاربری در قانون نیامده است.

ذکر این توضیح ضروری است که «نظر سازمان جهاد کشاورزی» برای مراجع قضائی به منزله نظر کارشناس رسمی دادگستری تلقی می‌شود از این رو دارای اهمیت است و موجب تفاوت نگرش قانون‌گذار در مورد اختیار تعیین کاربری زمین و تعیین مصادیق شده است که وفق ماده ۲۶۵ قانون آیین دادرسی مدنی: «در صورتی که نظر کارشناس با اوضاع و احوال محقق و معلوم مورد کارشناسی، مطابقت نداشته باشد، دادگاه به آن ترتیب اثر نخواهد داد»

و در اجرای ماده ۱۶۶ قانون آیین دادرسی کیفری «در صورتی که نظر کارشناس با اوضاع و احوال محقق و معلوم مورد نظر کارشناس مطابقت نداشته باشد، بازپرس نظر کارشناس را به نحو مستدل رد می کند و موضوع را به کارشناس دیگر ارجاع می دهد».

در حالی که در مورد اختیار تعیین مصادیق تغییر کاربری موضوع ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، نظر وزارت جهاد کشاورزی در تعیین مصادیق تغییر کاربری دارای قطعیت بوده و برای همه مراجع از جمله مراجع قضائی لازم الاتباع است.

تعیین مصادیق تغییر کاربری

چگونگی تعیین مصادیق تغییر کاربری

اما مصادیق تغییر کاربری چگونه باید تعیین شوند؟ و شهروندان چگونه می‌توانند از آن‌ها مطلع شوند؟ در مورد چگونگی تعیین مصادیق تغییر کاربری از سوی سازمان جهاد کشاورزی در ماده ۱۱ آیین نامه اجرایی قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها آمده است:

«وزارت جهاد کشاورزی موظف است در اجرای ماده ۱۰ قانون ظرف یک ماه مصادیق اقداماتی که تغییر کاربری غیر مجاز بوده و جرم محسوب می‌شود را تهیه و ابلاغ نماید.»

تأخیر در تعیین مصادیق

با وجود این که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در تاریخ ۱۳۸۵/۰۸/۰۱ تصویب شد و به موجب ماده ۱۴ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، وزارت جهاد کشاورزی موظف شده بود تا ظرف مدت ۳ ماه با همکاری وزارت خانه‌های مسکن و شهرسازی کشور و سازمان حفاظت محیط زیست اقدام به تهیه و تصویب آیین نامه‌های اجرایی این قانون نماید، اما آیین نامه اجرایی قانون اصلاحی حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در تاریخ ۱۳۸۶/۰۳/۰۲ به تصویب هیأت وزیران رسید و دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز موضوع ماده ۱۰ قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در تاریخ ۱۳۸۶/۰۴/۱۹ تصویب شد.

در نتیجه عملاً از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها تا تاریخ ۱۳۸۶/۰۴/۱۹ یعنی حدود ۶ ماه، قانون مصوب مجلس شورای اسلامی به علت عدم تعیین مصادیق تغییر کاربری قابلیت اجرا نداشته است. به عبارتی دیگر رکن قانونی جرم تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها وجود داشت، اما عنصر مادی آن مشخص نبوده است.

نقض قانون با وضع دستورالعمل

همان‌گونه که گفته شد با وجود اینکه در تبصره ۲ ماده ۱ قانون حفظ کاربری تشخیص وزارت جهاد کشاورزی در تعیین نوعیت زمین را در حد نظریه کارشناس رسمی دادگستری و در نتیجه از سوی مقام قضایی قابل ارزیابی و در صورت عدم انطباق با اوضاع و احوال مسلم قضیه قابل رد دانسته است اما در ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری با علم به سابقه تقنینی موضوع تبصره ۲ ماده یک در مورد تعیین مصادیق تغییر کاربری به وزارت جهاد کشاورزی اختیار مطلق داده است.

به نحوی که حتی به مرجع قضایی هم اجازه نادیده گرفتن نظر وزارت جهاد کشاورزی در تشخیص و تعیین مصادیق تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها را نداده است. اما با وجود این شیوه صریح قانونگذاری وزارت جهاد کشاورزی در تعیین مصادیق تغییر کاربری، مرتکب چند اشتباه شده است:

۱) به موجب ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها ، تشخیص تعیین مصادیق تغییر کاربری منحصراً و رأساً به وزارت جهاد کشاورزی واگذار شده است. اما وزارت جهاد کشاورزی دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری را به تصویب هیأت وزیران رسانده است. در حالی که هیات وزیران اختیار تعیین و تشخیص مصادیق تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها را نداشته است.

از سوی دیگر قانون گذار در ماده ۱۰ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها به وزارت جهاد کشاورزی اجازه تفویض اختیار تعیین مصادیق تغییر کاربری را به مرجع دیگر نداده است. ولو آن مرجع، هیأت وزیران باشد. از این رو می‌توان معتقد بود که دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری چون مصوب هیات وزیران است، نه وزارت جهادکشاورزی، فاقد اعتبار است.

۲) در صدر بند ۱ دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها آمده است «اقدامات ذیل در صورتی که در اراضی زراعی و باغ‌های موضوع قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و بدون رعایت ضوابط و مقررات مربوطه و اخذ مجوز از کمیسیون تبصره یک ماده یک و یا موافقت سازمان جهاد کشاورزی در قالب طرح‌های تبصره ۴ الحاقی قانون مذکور حسب مورد صورت گیرد و مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود و به عنوان مصادیق تغییر کاربری غیر مجاز تلقی می گردد….»

قید «مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی شود» در صدر دستورالعمل تعیین مصادیق تغییر کاربری اختیار تفسیر به قضات داده است تا احراز نمایند آیا مصداق تعیین شده از سوی وزارت جهاد کشاورزی مانع از تداوم تولید و بهره‌برداری ‌و استمرار کشاورزی میشود یا نه ؟ و این امر موجب بروز اختلاف در رویه قضایی در تشخیص این امر که آیا مصداق اعلامی از سوی سازمان جهاد کشاورزی، مانع از تداوم تولید و بهره برداری و استمرار کشاورزی می‌شود یا نه؟! شده است.

نقض قانون با وضع دستورالعمل

نمونه رأی دیوارکشی اراضی کشاورزی

شماره دادنامه قطعی : 9309970925002071
تاریخ دادنامه قطعی : 1393/12/03

خلاصه جریان پرونده

مندرجات لایحه تقدیمی وکیل متقاضی اعاده دادرسی و منضمات آن دلالت دارد که موکل نام­برده آقای علی ….. با شکایت جهاد کشاورزی شهرستان به اتهام بزه تغییر کاربری به میزان 50 متر ویلا – 20 متر دیوار و 20 متر محوطه آن تحت پیگرد کیفری قرار گرفته است.

شعبه 103 دادگاه عمومی جزایی شهرستان ….. به شرح دادنامه شماره 492- 1391/05/19 ضمن احراز بزهکاری‌اش اتهامش را منطبق با قانون حفظ کاربری اراضی و باغات 1374 دانسته و مستند به ماده 3 قانون مذکور نام­برده را علاوه‌بر پرداخت عوارض موضوع ماده 2 همان قانون (هشتاد درصد قیمت روز اراضی به‌ عنوان عوارض به پرداخت سه برابر بهاء اراضی تغییر کاربری) به ‌عنوان جزای نقدی محکوم می‌نماید.

با اعتراض تجدید نظرخواهی اداره شاکی و محکومٌ‌علیه به رأی صادره شعبه 4 دادگاه تجدیدنظر استان …… به ‌موجب دادنامه شماره 758- 1392/07/02 با ردّ اعتراض طرفین رأی بدوی را مستند به بند الف ماده 257 قانون آئین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری عیناً تأیید می‌نماید.

وکیل محکومٌ‌ علیه با تقدیم لایحه‌ای که (مبسوط آن هنگام شور قرائت می‌گردد) از محضر ریاست محترم دیوان عالی کشور تقاضای اعاده دادرسی می‌نماید. پس از جری تشریفات و ثبت در دبیرخانه دیوان به این شعبه ارجاع گردیده. پرونده محاکماتی مطالبه و پس از وصول ملاحظه می‌شود آقای علی …… در شعبه سوم دادیاری دادسرای عمومی و انقلاب ….. اظهار کرده: اطلاعی از این‌ که زمین فوق تحت نظر جهاد کشاورزی بوده نداشتم و یک سال قبل موقعی که زمین را خریداری کردم.

حدود چهل متر مربع بنای نیمه‌ کاره داشت و آن را بازسازی نمودم و دیوار را برای امنیت باغ کشیدم و تا پایان کار هیچ اداره و ارگانی از کارم جلوگیری نکرد. دادسرا بر علیه نام­برده به اتهام تغییر کاربری پنجاه متر مربع ویلا و بیست مترمربع محوطه‌سازی و بیست متر دیوارکشی قرار مجرمیت و کیفر خواست صادر کرده و در دادگاه توضیح داده برای این‌ که دزد وارد زمین نشود دور آن را که حدود یک هزار و دویست مترمربع است دیوار کشیدم.

و دادگاه بدوی پس از کسب نظر کارشناس و سپس شعبه چهارم دادگاه تجدیدنظر استان …… پس از کسب نظر هیئت سه‌ نفره کارشناسی مبنی بر احداث بنا در اوایل سال 1385 به شرح مندرج در فوق آرای بدوی و تجدید نظر را صادر نموده‌اند. در ضمن مبایعه‌ نامه مورخ 1389/06/20 که به ‌موجب آن خانم ب.(همسر متقاضی) زمین مورد ادعا را از آقای علی…… خریداری کرده، پیوست پرونده است (اوراق 44 و 73 پرونده)

رأی شعبه دیوان عالی کشور

نظر به این ‌که وکیل متقاضی اعاده دادرسی در لایحه تقدیمی مدعی تعلق مالکیت زمین مورد تغییر کاربری به خانم ب. همسر متقاضی و عدم مالکیت موکل در آن زمین و قرار گرفتن زمین موردنظر در محدوده شهر …… گردیده و در این رابطه علاوه بر بیع نامه عادی مورخ 1389/06/20 دو فقره فرم پذیرش درخواست صدور سند مالکیت به شماره‌های 2483- 1392/04/02 و 400- 1391/12/07 به نام مشارٌالیها در نامه شماره 5311- 1392/04/17 اداره برق شهر …… و نامه شماره 418/90 شورای اسلامی …… را به ‌عنوان مدارک جدید ارائه داده که بررسی موارد و مدارک فوق در کشف حقایق و چه‌ بسا در احراز بی‌گناهی ایشان مؤثر به نظر می‌رسد.

و از طرفی دیوارکشی دور زمین که با توجه به نظریه کارشناسی به ‌صورت باغ است با توجه به تبصره یک دستورالعمل ماده ده آئین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها برای بهینه کردن تولیدات بخش کشاورزی بوده و تغییر کاربری محسوب نمی‌شود، لذا درخواست با بندهای 5 و 6 ماده 272 قانون آئین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور کیفری منطبق بوده و ضمن تجویز اعاده دادرسی مستنداً به ماده 274 همین قانون رسیدگی مجدد به یکی از شعب هم‌عرض دادگاه صادرکننده رأی قطعی در استان … ارجاع می‌گردد.

شعبه 35 دیوان عالی کشور – رئیس و عضو معاون
سید رضا سید کریمی – رحمت اله احمدی

کلام پایانی

ما در مطالب این صفحه در رابطه با تعیین مصادیق تغییر کاربری سخن گفتیم و در این باره اطلاعات مفیدی به شما همراهان گرامی ارائه نمودیم و اینک در انتها امیدواریم مطالب این صفحه برای شما مفید بوده باشد.